小规模农户指数保险能破农业保险的难题么澳门

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为了摆脱小规模农户背景下农业保险经营的两难困境,需要针对小规模农户进行产品创新,主要以区域产量保险和天气指数保险取代当前的物化成本保险。从形式上看,将众多分散的小农户形成虚拟的规模农场,通过产品机制将分散农户视同规模户来考虑,进而从操作层面上达到扩大农场规模的目的,从而可以大大降低定损与赔付环节的高成本,提高保险公司的供给效率,实现农业保险的可持续发展。

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农户的经营规模决定了农业保险的产品形态

由于美国、加拿大等国的农场规模较大,这使得其农业保险产品以基于个别农场的产量保险和收入保险为主,而指数保险产品占比非常低。原因在于,由于农场规模较大,基于个别农场的产量保险和收入保险的成本也相对较低。并且这类产品基于农场的实际损失进行赔偿,不存在基差风险。而指数保险在这些国家的必要性就相对较弱,且由于农场规模普遍较大,指数保险的基差风险也会放大。因此,在这些国家,指数保险的受欢迎程度不高,在农业保险产品体系中几乎没有什么地位。即便有些国家开发了指数保险产品,其产品出现个性化的“反指数化”趋势。例如,由于农场的面积普遍比较大,加拿大一些省份的指数保险的保障水平、保费以及触发机制的确定呈现个性化的趋势,比如允许农业生产者根据农场面临的风险环境,选择个性化的气象变量,以建立个性化的气象指数保险,从而可以减少基差风险。

印度农业保险产品体系则与美国、加拿大等发达国家非常不同。和中国类似,由于人均耕地面积少,小农经济在印度农业生产中占有统治地位。印度人均占有耕地0.16公顷。农场总数达到1.155亿个,60%的规模不足1公顷,只有1%的规模达到或超过10公顷。在一些人口密集的地区,户均占有土地面积更少。由于小农户和边缘农户占比高,人均耕地面积很有限,基于个别农场的多种风险保险的交易成本非常高昂。因此,印度主要采用区域产量保险,以降低交易成本。同时,印度还在积极探索天气指数保险,创新产品形态,以适应其特殊的农作方式。

目前,我国同样是小规模农户占很大的比重,应充分借鉴印度农业保险发展中对于产品形态选择的经验。指数保险是对农业保险的一种创新,其将损害程度指数化,并以该指数为基础设计保险合同,当实际计算的指数达到合同规定水平时,投保人就可以获得相应赔偿。与传统农业保险产品不同,指数保险的赔偿并非基于实际损失,而是基于预先设定的参数是否达到触发水平。一些公司通过开发区域产量保险与气象指数保险,在很大程度上化解了传统农业保险的经营困境。

农户的经营规模决定了农业保险的产品形态

我国农业保险发展已取得巨大成就,但农业保险在发展中也存在较为突出的问题。主要表现为:基于一家一户承保理赔的传统产品及其经营模式与农户小规模分散经营之间不相容,产生了成本高昂与违规行为严重的问题,损害了农户的利益和政府通过农业保险分散农业风险的政策目标。对此,有必要创新农业保险经营模式,适应农业发展的需要。

指数保险很大程度上可以化解传统农业保险的经营困境

相比于传统的农业保险,指数保险(这里以区域产量保险为例)的价值和意义体现在如下几个方面:

第一,能有效降低经营管理成本。传统保险需要依据单个农户的实际产量来定损和进行赔偿,定损和理赔需要花费巨大的经营管理成本。而区域产量保险则“以区域代替个体”,在风险事故发生时不需要核定单个农户的损失,而只需要对该地区的平均产量进行测产。因此,和传统保险产品相比,区域产量保险的核损和理赔环节的成本大大降低,从而可以在一定程度上降低附加保费从而降低保险费,使产品价格更具吸引力。

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第二,能有效避免道德风险。由于农业生产受生产者的主观因素影响很大,所以在传统农业保险中,往往存在一定程度的道德风险问题。即农户在购买了农业保险之后,一是有可能降低生产资料的投入,放松对农业生产的管理。二是有可能在灾害发生时不积极进行施救,甚至故意增大灾害损失,以期获得保险人的赔偿。三是有可能伪造证据虚假索赔,甚至为获得赔偿而故意制造保险事故。而区域产量保险的赔款是基于整个区域的产量,而不基于单个农户的产量,不会受到单个农户行为的影响。农户不能在购买保险后通过改变自己的行为获益,因此区域产量保险不存在道德风险问题。

由于美国、加拿大等国的农场规模较大,这使得其农业保险产品以基于个别农场的产量保险和收入保险为主,而指数保险产品占比非常低。原因在于,由于农场规模较大,基于个别农场的产量保险和收入保险的成本也相对较低。并且这类产品基于农场的实际损失进行赔偿,不存在基差风险。而指数保险在这些国家的必要性就相对较弱,且由于农场规模普遍较大,指数保险的基差风险也会放大。因此,在这些国家,指数保险的受欢迎程度不高,在农业保险产品体系中几乎没有什么地位。即便有些国家开发了指数保险产品,其产品出现个性化的“反指数化”趋势。例如,由于农场的面积普遍比较大,加拿大一些省份的指数保险的保障水平、保费以及触发机制的确定呈现个性化的趋势,比如允许农业生产者根据农场面临的风险环境,选择个性化的气象变量,以建立个性化的气象指数保险,从而可以减少基差风险。

目前存在的问题

在实践中,农业保险(尤其是种植业保险)的经营模式通常具有两个典型特征:一是产品一般基于个别农户的多风险保险。保险公司要按照农户的不同损失程度比例赔偿,且最大赔偿限额随着农作物的生长期而变化。这就意味着在理论上应该做到承保到户与理赔到户。二是政府有关部门行政推动,包括从省到市、县、乡镇和村的层层组织与发动,在理赔过程中参与沟通与谈判等。目前这种经营模式产生了成本高昂与违规行为严重的问题,不利于农业保险的可持续发展。

一是成本高。基于个别农户的多风险保险的经营成本高昂,使农业保险面临巨大的可持续发展压力。同时,理赔环节也成本高昂。按照基于个别农户的多风险保险的理赔要求,保险公司必须在不同的时间点进行三次查勘定损,查勘量巨大,定损手续繁琐,成本支出巨大。

二是违规行为严重。目前农业保险主要依赖行政的力量推动,以降低承保和理赔成本,但由于对地方政府相关部门的行政权力约束不够以及保险公司自身内控不足,造成虚假承保、虚假理赔和虚假费用等违规问题相当突出。虽然保险监管部门不断加大监管力度,对部分保险公司在农险领域的违法违规行为进行严厉的处罚,并于2016年开展了农业保险专项治理整顿工作,但通过编造保险事故或是扩大部分农户损失程度进行赔付、赔款用于返还代垫保费等问题仍然屡禁不绝,不仅损害了农户的利益,而且难以发挥农业保险的政策效应,从而危及农业保险发展的根基。

指数保险有助于实现政府的多重政策目标

指数保险不仅很大程度上化解了传统农业保险面临的经营困境,还有助于实现政府的政策目标。具体体现在以下几个方面:

第一,化解系统性风险。传统农业保险理论上以每个农户的投保地块为一个保险单位,也就是假定投保人之间的风险是不相关的。事实上,相邻地块之间的自然风险有着很高的相关性,这种相关性也是导致传统农业保险市场失灵的一个重要原因。相反,区域产量保险开展的前提,就是同一区域内的投保地块的自然风险是高度相关的,农户就可以通过购买的区域产量保险获得赔偿。区域产量保险的上述运行机理决定了其有利于承保系统性风险,对政府意义重大。通过区域产量保险,可以承保旱灾等系统性非常强的自然灾害,为主要粮食作物生产保驾护航。

第二,能激励农户加强对生产的管理。对于传统的农业保险,当损失发生后,一般很难界定减产是由于自然灾害还是疏于管理或管理不当等人为原因造成的,实际上对于勤于管理与管理得当的农户具有负向激励作用。而区域产量保险根据一个地区的实际平均产量确定是否赔付以及具体的赔付金额。当一个地区的实际平均产量低于预先设定的触发产量时,该地区所有投保的农户都能获得赔偿,保险赔付与农户个人的实际损失情况不挂钩还会激励农户采取防灾措施以更好地加强对生产的管理,降低损失概率及减轻损失,从而形成农户主动防灾减损的动力。

第三,推动农业保险市场的创新与健康发展。区域产量保险与气象指数保险作为农业保险的产品创新,是对传统农业保险运行机制存在弊端的矫正。这种产品与技术创新的背后是机制与制度的创新,是试图通过基于市场的方法来提高效率,减少对资源配置市场的扭曲,满足农民日益增长的扩大承保风险的需要,最小化或消除传统农业保险面临的道德风险、逆选择,提高再保险市场应对巨灾系统性风险的能力。中国大部分地区的农民都是“小农”,因为人均种植面积很小、传统农业保险的交易成本太高、信息不对称等原因所引发的逆选择、道德风险问题也难以监控。而指数保险产品在降低交易成本方面可以发挥巨大的优势。

另外,作为指数保险,区域产量保险与气象指数保险都具有标准化与透明化的结构特点,作为定损和理赔的唯一标准,保险指数向社会各界公开,因此保险损失可由任意主体依据保险合同条款计算,有效避免了协议赔付、应赔未赔等现象,可以促进农业保险市场的健康发展,同时也方便二级市场的再保险公司和再保险经纪公司把握直保公司的风险水平,使风险更易向二级市场转移。

印度农业保险产品体系则与美国、加拿大等发达国家非常不同。和中国类似,由于人均耕地面积少,小农经济在印度农业生产中占有统治地位。印度人均占有耕地0.16公顷。农场总数达到1.155亿个,60%的规模不足1公顷,只有1%的规模达到或超过10公顷。在一些人口密集的地区,户均占有土地面积更少。由于小农户和边缘农户占比高,人均耕地面积很有限,基于个别农场的多种风险保险的交易成本非常高昂。因此,印度主要采用区域产量保险,以降低交易成本。同时,印度还在积极探索天气指数保险,创新产品形态,以适应其特殊的农作方式。

现存问题的成因

目前农业保险的经营模式在某种程度上陷入了“违规经营找死,合规经营必死”的两难困境。即对基于个别农户的多风险保险产品来说,如果在小规模分散经营状况下运作,则经营成本很高,面临巨大的可持续发展压力。如果在行政的力量推动下经营,则非常容易发生违规现象,严重伤害农业保险的声誉,与农业保险的政策目标相悖。农业保险经营模式出现问题的根本原因在于,我国农户以小规模分散经营为主的国情与传统农业保险产品之间不相容。

一是传统农业保险产品的可持续发展要求规模化经营。对于传统的多风险保险产品,规模化经营是其发展的先决条件。规模化农户由于种植面积大,可以有效降低农业保险的交易成本,提高农业保险的可持续发展能力。国际经验也表明,采取多风险农业保险(MPCI)产品经营相对成功的国家往往其农场经营规模较大。

二是小规模分散经营造成传统农业保险产品不可持续。近年来,虽然我国新型农村经营主体发展迅速,但规模化经营的实际占比仍然较为有限。小规模分散经营仍然是我国农业的主导性经营形态。相应的,每份保单的承保面积相当有限。2015年,农业保险承保主要农作物0.964亿公顷,参保农户户次2.29亿。据此计算,每户次承保面积仅为0.42公顷(约为2.56亩)。在这种情况下,农业保险承保和理赔的成本都很高。为了降低经营成本,实践中市场主体大多依靠地方政府推动农业保险发展,这使得在行政权力约束不足的情况下出现了很多违规行为。

目前,我国同样是小规模农户占很大的比重,应充分借鉴印度农业保险发展中对于产品形态选择的经验。指数保险是对农业保险的一种创新,其将损害程度指数化,并以该指数为基础设计保险合同,当实际计算的指数达到合同规定水平时,投保人就可以获得相应赔偿。与传统农业保险产品不同,指数保险的赔偿并非基于实际损失,而是基于预先设定的参数是否达到触发水平。一些公司通过开发区域产量保险与气象指数保险,在很大程度上化解了传统农业保险的经营困境。

对模式创新的建议

为实现农业保险经营模式创新,应建立普惠性农业保险体系,以指数保险取代传统的农业保险产品,降低交易成本,提高供给效率,从而增强农业保险的可持续发展能力。

一是建立普惠性农业保险体系。

普惠性农业保险体系的核心是,“政府补助保费保基本、农户自愿参保保增量”,即由政府全额补贴保费,提供最基本的风险保障,农户可以根据需要通过额外缴费提高保障水平。如上所述,在小规模分散经营占主导的农业经营模式下,向农户收取保费的成本异常高昂,甚至保险公司的承保成本已经超出了农户的自缴保费,不符合经济效率的原则。因此,对农户的缴费实行全额补贴,可以降低承保环节的成本。同时,也在一定程度上遏制农业保险经营中的虚假承保、虚假理赔等违法违规行为。

建立普惠性农业保险体系也是发达国家的重要经验。美国的巨灾保险就是联邦政府为农场主提供的最基本风险保障的普惠性农业保险产品。农场主一般都在巨灾保险基础上,额外缴费购买保障程度更高的保险产品。我国可以借鉴美国的经验,创新农业保险的经营模式,探索建立普惠性农业保险体系。

二是以指数保险取代传统的农业保险产品。

传统的农业保险产品要求核保到户、验标到户、查勘定损到户,在小农经济条件下经营成本非常高,在实践中难以规范运作。因此,要进行农业保险的产品创新,应主要以指数形态的保险产品取代当前的物化成本保险。

指数保险(包括区域产量保险和天气指数保险等)将损害程度指数化为特定区域农作物的平均产量或是气象数据指标,其赔偿基于预先设定的参数是否达到触发水平,而非实际损失,因此通常不需要核保到户、验标到户、查勘定损到户。可见,指数保险本质上是通过产品创新,将小规模分散经营的农户聚合成虚拟的规模农场,从而有效降低农业保险在承保、定损以及赔付环节的成本。

在选择合适的产品形态方面,印度农业保险经营的经验提供了很好的启示。和我国类似,印度也是小农经济占主导地位。由于农户的经营规模有限,印度主要发展区域产量保险和天气指数保险。印度的经验表明,农业保险产品形态的选择要与农户的经营规模相适应。为了适应小规模分散经营的基本国情,我国应创新农业保险产品形态,克服传统农业保险产品经营成本高的不足。

指数保险很大程度上可以化解传统农业保险的经营困境

需更多政策支持

首先,财政要加大对农业保险经营模式创新的支持。

一是将指数保险纳入中央财政补贴范围。这样可以鼓励市场主体积极探索以指数保险取代物化成本保险,促进农业保险的产品创新,推动农业保险经营模式的转型。

二是为构建普惠性农业保险体系提供补贴。实施普惠性农业保险后,财政需要新增加两部分补贴资金:目前农户约20%的自缴保费、可保种植面积全面覆盖后新增加的保费补贴。通过增加对农业保险的保费补贴,可以同时推动农业补贴的市场化改革。另外,值得指出的是,如果用指数保险产品取代传统的农业保险产品,则由于指数保险产品的费率较低,财政因此支出的保费补贴可能会少很多。

其次,促进与指数保险发展相关的基础设施建设。发展指数保险要求具备很高质量的数据。比如,对于天气指数保险,产品开发需要质量可靠、不易篡改、可以自动获取的气象数据。但我国地域辽阔,地面气象观测站点分布不够充分,制约了天气指数保险的发展。因此,要增加气象站点建设,完善与指数保险发展相关的基础设施。同时,统计、农业、气象等部门要加强协调与合作,通过数据共享以及校验,提高数据的可得性与真实性。

再次,降低农业保险经营模式创新的制度风险。政府全额补贴保费后,农户对于最基本的风险保障不再缴费,这有可能进一步弱化农户在农业保险治理结构中的角色,从而使得政府、公司、农户之间缺乏利益制衡与协调机制。因此,要进一步完善《农业保险条例》,有效界定和约束政府在农业保险经营活动中的权力边界,同时促进农民参与农业保险制度的运行和监督。

相比于传统的农业保险,指数保险(这里以区域产量保险为例)的价值和意义体现在如下几个方面:

第一,能有效降低经营管理成本。传统保险需要依据单个农户的实际产量来定损和进行赔偿,定损和理赔需要花费巨大的经营管理成本。而区域产量保险则“以区域代替个体”,在风险事故发生时不需要核定单个农户的损失,而只需要对该地区的平均产量进行测产。因此,和传统保险产品相比,区域产量保险的核损和理赔环节的成本大大降低,从而可以在一定程度上降低附加保费从而降低保险费,使产品价格更具吸引力。

第二,能有效避免道德风险。由于农业生产受生产者的主观因素影响很大,所以在传统农业保险中,往往存在一定程度的道德风险问题。即农户在购买了农业保险之后,一是有可能降低生产资料的投入,放松对农业生产的管理。二是有可能在灾害发生时不积极进行施救,甚至故意增大灾害损失,以期获得保险人的赔偿。三是有可能伪造证据虚假索赔,甚至为获得赔偿而故意制造保险事故。而区域产量保险的赔款是基于整个区域的产量,而不基于单个农户的产量,不会受到单个农户行为的影响。农户不能在购买保险后通过改变自己的行为获益,因此区域产量保险不存在道德风险问题。

指数保险有助于实现政府的多重政策目标

指数保险不仅很大程度上化解了传统农业保险面临的经营困境,还有助于实现政府的政策目标。具体体现在以下几个方面:

第一,化解系统性风险。传统农业保险理论上以每个农户的投保地块为一个保险单位,也就是假定投保人之间的风险是不相关的。事实上,相邻地块之间的自然风险有着很高的相关性,这种相关性也是导致传统农业保险市场失灵的一个重要原因。相反,区域产量保险开展的前提,就是同一区域内的投保地块的自然风险是高度相关的,农户就可以通过购买的区域产量保险获得赔偿。区域产量保险的上述运行机理决定了其有利于承保系统性风险,对政府意义重大。通过区域产量保险,可以承保旱灾等系统性非常强的自然灾害,为主要粮食作物生产保驾护航。

第二,能激励农户加强对生产的管理。对于传统的农业保险,当损失发生后,一般很难界定减产是由于自然灾害还是疏于管理或管理不当等人为原因造成的,实际上对于勤于管理与管理得当的农户具有负向激励作用。而区域产量保险根据一个地区的实际平均产量确定是否赔付以及具体的赔付金额。当一个地区的实际平均产量低于预先设定的触发产量时,该地区所有投保的农户都能获得赔偿,保险赔付与农户个人的实际损失情况不挂钩还会激励农户采取防灾措施以更好地加强对生产的管理,降低损失概率及减轻损失,从而形成农户主动防灾减损的动力。

第三,推动农业保险市场的创新与健康发展。区域产量保险与气象指数保险作为农业保险的产品创新,是对传统农业保险运行机制存在弊端的矫正。这种产品与技术创新的背后是机制与制度的创新,是试图通过基于市场的方法来提高效率,减少对资源配置市场的扭曲,满足农民日益增长的扩大承保风险的需要,最小化或消除传统农业保险面临的道德风险、逆选择,提高再保险市场应对巨灾系统性风险的能力。中国大部分地区的农民都是“小农”,因为人均种植面积很小、传统农业保险的交易成本太高、信息不对称等原因所引发的逆选择、道德风险问题也难以监控。而指数保险产品在降低交易成本方面可以发挥巨大的优势。

另外,作为指数保险,区域产量保险与气象指数保险都具有标准化与透明化的结构特点,作为定损和理赔的唯一标准,保险指数向社会各界公开,因此保险损失可由任意主体依据保险合同条款计算,有效避免了协议赔付、应赔未赔等现象,可以促进农业保险市场的健康发展,同时也方便二级市场的再保险公司和再保险经纪公司把握直保公司的风险水平,使风险更易向二级市场转移。

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